特朗普放宽武器出口将威胁我周边安全

华语智库专栏作者  |  慕小明

国防大学政治学院教员,上校军衔,2014年2月至2015年2月在联合国西撒哈拉全民投票特派团担任军事观察员。

4月19日,美国总统特朗普签署国家安全总统备忘录,大幅放宽了美国常规武器出口与转让限制,承诺向世界各地的盟友出售更多美制武器装备。在接下来的60天内,美国国务院等相关部门将着手修改1967年出台的《武器出口控制法》,并拟定包括常规武器在内的武器出口促进政策的具体执行方案,以便美国公司更便捷地进行常规武器转让。

据悉,新方案将允许美国企业与外国政府直接进行有关常规武器出口的谈判,美国政府只负责对相关交易实施必要的监管。与此同时,美国政府还将鼓励本国驻外使馆人员与外国军火商主动接洽,使其成为名副其实的军火“推销员”。此前,美国私营军工企业与外国政府的无人机交易需要以美国政府为窗口进行,由于国防部和国务院的有关武器出口的行政审批程序繁琐复杂,出口审批通常需要数年时间。正如特朗普所言,“只要同盟国提出请求,就能够马上从美国获得装备”。该方案不仅将放宽须经过严格审查的武器类型,而且将简化武器出口的“繁文缛节”,加快对盟友武器销售的速度。

自1935年通过《中立法》加强对武器出口管制以来,美国始终把武器出口作为推进对外战略、争夺与维护全球霸权的重要手段。冷战后,为适应国际政治、经济和安全环境的变化,应对新兴大国尤其是中国的崛起以及国际政治权力的转移,美国政府对武器出口控制进行了一系列改革和调整。

克林顿和小布什执政时期,美国提出防务贸易安全倡议,但由于武器出口控制改革政策主要关注精简许可证要求以增加出口,加上试图绕过国会和未能协调国防部的内部分歧,其武器出口控制改革没有取得实质性进展。奥巴马政府在武器出口控制改革上充分汲取了前任的教训,在制度层面的重组组织机构和制定新的出口控制清单,在技术层面重新调配各种资源,对武器出口控制体制进行了根本改革,这一改革在相当程度上改变了美国战后出口控制制度。

武器出口控制是美国阻止其他国家军事力量增长、削弱其经济力量和影响其国内或外交政策的重要工具。无论是克林顿,还是小布什抑或是奥巴马,在武器出口控制改革过程中,都强调不得向敌国或潜在对手出口防务装备。非经美国同意,盟国或友好国家也不得向美国的敌国或潜在对手出口来自美国的防务装备或技术,同时也不得向美国的敌国或潜在对手出口本国的防务装备或技术。奥巴马政府甚至明确提出把武器出口控制作为加强和巩固西方联盟以应对中国等新兴大国崛起的重要手段,以此加强以美国为首的军事和政治联盟,巩固美国的霸权地位,以应对新兴大国特别是中国的崛起。

即便如此,特朗普在竞选期间就指责奥巴马的武器出口政策过于谨慎,束缚了美国军火商的手脚,不利于美国经济快速发展。上台后,特朗普把加大对盟国出售先进武器装备出口作为控制和巩固同盟关系的重要手段,其本人也成了美国“军售外交”的首要代言人。在特朗普上台后的前八个月,美国的武器出口额就达到480亿美元,相比同期增加了一倍。

负责此次武器出口政策改革的白宫贸易和制造业政策办公室主任纳瓦罗就表示,奥巴马政府2014年制定的政策“缺乏远见”,本届政府修改这一政策是要帮助美国公司拓展出口武器的机会,这将创造出数以千计的高工资就业岗位和巨大的出口收益。据美国政府统计,美国军工领域的从业人员超过170万,如果再加上航空业就达到了250余万,对美国经济的贡献每年超过一万亿美元。

除了通过扩大武器出口范围尽可能保持在经济领域的贸易收支平衡。应当说,特朗普放宽常规武器出口限制的新政,也是希望在政治领域笼络美国军工复合体的密切联系。统计显示,美国2017财年对外军售额达420亿美元,比上一财年上涨110亿美元。受此影响,美国主要国防承包商的股票价格不断攀升。作为政策回馈,美军工界也将动用其在国会中的影响力,协助共和党赢得今年秋季的国会中期选举。此外,虽然美国凭借技术性能等方面的比较优势在全球军售市场占据主要份额,但仍然在部分领域面临着俄罗斯、中国等国的激烈竞争,此举将进一步扩大和巩固美国的优势。

在特朗普“美国优先”的大旗下,通过向地区盟友和伙伴国输出更多更先进的武器装备,能够有效降低美国军事成本,规避美军安全风险和减轻军事负担,提升盟友和伙伴国对于美式装备的操作熟练程度,为预期中的协同行动奠定基础。

眼下,此次政策调整最直接的受益者很可能是美国军用无人机制造商。奥巴马政府将军用无人机视为高度敏感的军用武器装备,出口对象国仅限英国、法国和意大利三国。即便是日本、沙特和阿联酋这样的盟友也未予出售过。随着特朗普取消了奥巴马于2015年签署的“禁止向外国政府直接出售军用无人机”的禁令,今后美国防务承包商可以直接向外国政府出售军用无人机(或其它武器),而无需经过美国国防部的审批。

美国放宽对盟友的武器出口,对我周边安全影响是显而易见的。日本、韩国、台湾地区都可能因此成为此次政策调整的受益者。日本于2015年谋求从美国引进3架“全球鹰”长航时无人机,以强化对西南地区离岛海空域侦察与监视能力,受美国常规武器出口与转让政策限制,日美相关谈判迟迟未能顺利推进。在4月18日与日本首相安倍晋三的会晤中,特朗普做出承诺将向日本出售更多的先进军事装备。预计随着此次针对无人机的出口限制的放宽,“全球鹰”入驻东瀛将是大概率事件,届时在东海海域,日本将实现对西南地区离岛海空域的24小时全天候监控。此外,日本很可能在海基“战斧”巡航导弹、联合制造濒海战斗舰等方面取得突破,具备对“敌方军事基地”的攻击能力,从而进一步突破“专守防卫”政策,其后续影响不容低估。而韩国也可能在AGM-158防区外打击武器、中远程弹道导弹等方面获得技术支持,从而具备更强的中远程攻击能力。所有这些,都将对我周边安全造成一定程度的影响。

 

本文系华语智库专家学者 hyhd 专稿,转载请注明出处、作者和本文链接


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